「前瞻議題」工作坊：人口變遷與政策創新

主持：王秀雲副教授
主講：古允文教授

要談前瞻議題，我們必然要面對人口議題這個課題，所以邀請古允文老師來談人口變遷與政策創新。近來台灣人口老化的狀況愈趨嚴重，政府不斷鼓勵人民生育，生育率卻還是持續低迷；社會結構的改變，需要持續調整人口政策。老化（ageing）是自然的動態過程，我們該如何去看待社會的高齡化？「與老共處」將是我們新的社會生活形態，不同時空對高齡化的看法可能有所不同，重要的是社會制度的安排。

在十九世紀末的貧窮成因調查中，已指出無力工作是老人貧窮的重要因素之一，年金制度即相應而生。Alan Walker將「老年問題」的思潮分為三個階段：

（1）1940年代至1970年代中期：老年是一種社會問題；

（2）1970年代中期至1980年代末：老年是解決經濟問題的方式（鼓勵退休）、卻也製造出另一經濟問題（年金破產危機）；

（3）1980年代末以降：重新定義「老年階段」。

台灣社會的老年化，與生育率的下降脫離不了關係。就東亞地區比較，2017年總生育率最高者為日本（1.36）、接著是香港（1.19）、新加坡（1.16）、台灣（1.13）、及韓國（1.05）。我國總生育率一路下滑，長期接近世界最低；每位育齡婦女平均生育數量，自民國50年代前的4-6人，60年代的2-3人，70-80年代約1.8人，近年僅1人左右。

人口老化伴隨而生的是對長期照護人力的需求增加，在台灣家庭／家族照顧人力漸少且能力下降的情況時。面對台灣比西歐國家更快面臨的超高齡社會結構──65歲人口於2025年達到20%、於2040年達到30%，我們該思考的移民可能：

（1）我國是否接受（哪種）外國人？

（2）無可避免地，會有台灣人口外移到它國，

（3）台灣是否夠吸引外國人？

討論人口老化議題時，常帶有一種悲觀的態度。經濟上，人口紅利的結束；社會上，福利需求的增加；世代上，青年負擔的沈重；家庭上，傳統價值的改變；生命上，人生終站的灰暗等。古允文教授提出不同的想法，例如手機與電腦已經是現代生活不可或缺的工具，這是20多年前無法想像的重大改變，科技發展一日千里。若用傳統的方式思考，2060年總撫養比超過100%（一個勞動人口要付出完全撫養一個人的成本），這重擔的確讓人感到絕望，但到時候若是一個勞動人口再加上好幾個照護機器人作幫手，可能就能解決撫養的難題。

使用社會福利的人口增加，如此需求就代表相應的醫療產業將大發利市，諸如居住安養、健康照護、休閒娛樂、社會參與、政治影響、終極往生……，都將形成龐大的需求，需要透過市場或非市場的管道來滿足。

再來是重新思考世代關係與家庭價值。根據中央研究院〈台灣社會變遷調查〉歷年的比較，社會大眾逐漸不將「把父母送入養老院而不親自奉養」視為道德罪過，且接受的比例逐漸增加。在這個以小家庭為主流的家庭結構，子女不／同住也常有許多問題（不孝或啃老等），要求把成年子女留在身邊是幸福、或阻撓他們的發展機會？不期待子女隨伺在側的孝親觀念，自行打理老年生活，是當代老年人必要的觀念轉型。

面對生命的終點，近來善終的觀念逐漸被重視，今年1月6日正式施行的〈病人自主權利法〉是尊重病人意願，不強加無效醫療的具體作為，如此想法也帶動死亡相關產業的重整，如電影〈送行者：禮儀師的樂章〉就拾起人們對殯葬業的重視。

社會對老化有諸多迷思，諸如生理面衰退、不健康、心智衰退、固執、不願改變、老不中用、不事生產等。但老人也不是鐵板一塊，且他們對自己卻有不同的看法！如電影〈一路玩到掛〉要讓自己「再活一次」的心態，以及電影〈高年級實習生〉尋找自己的人生價值與社會貢獻。綜觀以上的各種調整，仍需要具體的政策回應，如人口、福利、產業、社會等面向。

少子化實為世界趨勢。根據聯合國的統計，1960-1965年全球育齡婦女生育率為5.0人，2000-2005年降至2.5人，預估2010-2015年降為1.3人。而生育率下降因素複雜，總歸而言：生育意願降低（少育、不育）、育齡女性人數減少、育齡女性的有偶率快速下降、結婚年齡晚（晚婚、不婚）、工作職場沒有支持等。這裡也出現一個盲點：在台灣，生育是與配偶及婚姻綁在一起，非婚生子女、或是同性戀者的人工生殖，是否能突破道德大旗而成為另一種人口來源？還有待進步意識的推進。至少在西方國家，非婚生子女及其父母都可享有同婚生子女的同等福利與公民待遇。

既然高齡社會是無法逆轉的趨勢，我們的福利政策就要有更全面的涵蓋，如經濟安全（年金、津貼、多項支柱等）、健康照顧（醫療與心理健康）、長期照顧（失能與安寧者）、社會參與（社區關懷、活動、交通、科技等）、特別需求住宅、及其他福利服務。且老人不一定是「弱勢」，隨著歲數的增長，老人掌握相當的經濟實力，及一定數量上的政治影響力；他們是有能力購買、並且制定合乎於他們需求的產業政策，如照顧服務產業、老人人力開發、及銀髮市場等。

高齡化是事實、但不是威脅。無需由鼓勵婦女生育來延緩高齡化的效應，而是該建立高齡友善的環境，讓不同世代都能在台灣社會和諧共處。根據河合雅司所出版的〈未來年表：人口減少的衝擊，高齡化的寧靜危機（未来の年表　人口減少日本でこれから起きること）〉一書，可作台灣的借鏡；在其中的「戰略性縮減」，他建議：減少「高齡者」（延後退休年齡）、擺脫24小時全年無休的社會（降低夜間工作所需要的勞動力）、明確劃分非住宅區（將人口重新集中於住宅區）、跨區域進行自治體合併（不再需要這麼多行政機關與層級劃分，以交通網絡減緩都市人口密度）、徹底執行國際分工（以政府扶植產業與獎勵公費生的方式，培育國家在國際分工下具有潛力的特定產業）。

伴隨著提升女性就業、改善所得不平等、預防兒童貧窮和提高稅收等目的，Esping-Andersen於〈Why We Need a New Welfare State?〉書中建議，福利國家體系要從傳統的所得移轉式社會保險變成積極性福利國家，而兒童照顧與托育政策就是一種投資性政策。著重於預防兒童貧窮以及促進女性就業的家庭政策不僅可以與公共教育體系互補，作為投資個人生命歷程早期（兒童與教育階段）的政策，並促進就業成長的政策機制，還可提升生育率。

高齡化不是老人「問題」，而是社會「議題」；我們要跳脫「量」的思維，更全面地瞭解高齡化的社會意義，並從試圖「解決」高齡化問題出發，邁向一個新的社會生活型態。