「前瞻議題」工作坊：空污治理的跨域挑戰

主持：王秀雲副教授
主講：杜文苓教授

前瞻議題工作坊第一場演講由政治大學公共行政學系的杜文苓教授主講空污治理的跨域挑戰，就空氣汙染的議題來談在跨領域研究中所克服的難題。空氣品質的判斷常會發生個人感受與政府監測數據有嚴重落差的情況。例如上週（4月7日）雲林縣麥寮鄉的六輕工業區爆炸事件，政府的空氣監測系統表示非異常，然而當地民眾卻會反應「臭死了，有異味」；另一方面，對於民眾來說比起工廠的黑煙，對於汽機車的廢氣感受更強烈。

面對空氣汙染議題，杜文苓教授定調三個層次的複雜面：

（1）它是技術問題也是社會問題、

（2）它關乎健康也關乎經濟、

（3）它的資訊生產過程與政策治理向度。

空氣汙染的治理科學，誰是專家？通常都會指向大氣科學、化學、公共衛生、生物學、生態學、農業等領域的學者，目前檢測空氣污染的標準，都過度關注單一汙染物質的濃度；台灣的空污研究，也著重在個別汙染物，但空氣中存在多種混合汙染物，且特定汙染物的指認與標示，源於各種分類技術，現在仍有許多空氣中的物質無法妥善定位為汙染、危險標準也還在爭論中。

再來是科學的不確定性以及風險掌握有限性，不同時間地點的測量、甚至時空尺度的差異，都會造成不同結果；且汙染物質的各種環境條件的變化機制，與實際狀況都會有所出入、很難相符；最後是檢測值與模擬計算值的落差：模擬估算都是先於事實發生的，可是汙染物會在大氣中擴散，並結合其他物質而有所變化，面對健康風險的議題時，這些不可抗力的因素僅能存而不論，針對環境與生態風險的討論時，亦有如此的侷限。最後一點是限制汙染源的管制行動，境內並無大型汙染源但也可能遭受其他地方飄來的汙染物，這時候要談到跨域治理、要如何正確地歸咎汙染來源？該如何評估境外污染防治的成本效益？在台灣政治考量下的跨域治理又會如何運作？

杜文苓教授也特別指出，現在所「看見」的這些汙染源，其實是因為政府有法令的規範，進而挹注經費去帶動研究，讓我們對於這些汙染源有更多認識；另一方面來說，那些沒有法令規範、沒有投注經費的汙染源，政府與學界就會「看不見」，更無心管理。

有關空汙問題需釐清之政策知識，我們要先掌握汙染相關的資訊，再以行政作為來規劃與管理。先前環境保護署有意以總量方式管制不符合空氣品質標準之空氣污染物排放量，進而改善空氣品質重災區。然而，總量該如何制訂？現階段僅有環境保護署於民國104年6月30日頒布之〈高屏地區空氣污染物總量管制計畫〉有在南部施行，尚未推行到全國。

若要從空氣汙染排放源進行減量，那我們就要釐清──中部地區PM2.5的來源，究竟是台灣電力公司的火力發電廠（以及同區域的中油公司的液化天然氣廠區、或其他重工業），或是交通污染源。光是這兩大類，就該有不同的行政分級；環境保護署現在有提供各地區之空氣品質指標（AQI），但由於地方經驗與資料推論的落差，導致政府資料的可信度受到質疑。如空氣指標為良好，卻有聞到異味，該相信何者？指標設定與詮釋，是否能充分反應現實感受？若只依據單一指標來宣導，會產生誤導效果。現在學校常見的空氣品質旗幟，是源自於環保團體所設計的空氣汙染旗幟，當時是依據政府空氣品質監測資訊判斷，僅用紅旗做為緊急警告之用（良好未必好，不良一定差），而後教育部將其延伸並定調為四個等級，在學校宣導。

有關數據尺度以及模擬精確性的限制，也讓爭議四起。如環境保護署的空氣品質觀測站數據常與民眾所研發的空氣盒子有差異，就是因政府僅有大範圍的資訊，使得資訊的代表性有限。再來是資料來源的分歧多樣（牽涉到煙囪高度、風場、大氣層等各類細緻資訊），使得污染熱點、排放源來源等推論也同等受限。參考美國的作法。理想的空氣品質管理模型，是要從健康風險的標準去建立各種評估規範，從而設定目標及管制的執行策略，進而達成制度性課責。

那麼，生產出更多科學知識就能解決更多問題嗎？除了跨領域專業知識，空污治理還需要更多的考量，包含：科學科技的發展方向、政治盤點與壓力（政治人物的個人利益、經濟發展政策的折衝、其他如資源、法規、組織、計畫等），且還有賴社會意識的提升、與行動的配合，以共同解決問題。

不同的治理目標，會造成相異的知識生產，以〈加州AB-617：社區空氣保護計畫〉的經驗作為借鏡，該計畫是要以公共行政資源來解決重災區的空氣汙染問題。州政府在計畫通過前就開始蒐集資料，定義如何選擇優先取得資源的重災區；配合各區域的社會經濟地位與族群環境等的人口資訊，加上汙染源排放的資料，最後由加州空氣資源局挑選第一年環境正義計畫社區。

另一方面，設立SCAQMD南岸空氣品質管理處，透過舉辦活動、人才培訓以及社區對話三大方式，擴大眾人對AB-617計畫的認識與理解，並以此持續與社區居民保持聯繫，維持社區的參與動能。知識教育為第一步，先繪製社區監測地圖，並建立以在地區民為主的空氣汙染防治委員會，思考各種社區內的汙染議題；再來是建立民眾對政府的信任，政府資訊的缺漏透過社區資料來補強；最後是擬定行動並決選最佳化提案，因行動方案所牽動的官方承辦人員增加了80-100人。

從前述例子，得知民間出發的公民科學，目的為：

（1）賦予公民資訊掌握與問題詮釋的自主權、

（2）促進平等談判與對話，確保社區聲音不被漠視、

（3）挑戰官方資訊並促使資訊更公開透明。

設計公民科學，考量以下三個面向，方能產生有意義的資料：

（1）為誰研究：為何研究、是否可以社區培力；

（2）問題何在：對污染資料進行界定，須具備資料詮釋能力；

（3）使用工具：資源與工具是否扣連問題意識。有關空氣汙染在台灣的公民科學發展，主要有視覺化工具（地圖或照片）、環境監測資料（抽樣或即時監測等政府資料、或由「透明足跡」或「空氣盒子」產出）、或自行生產報告（手寫觀察日誌）等。

社會運動所驅動的公民科學，源自於民眾的關心與問題意識，讓政府與科學家成為居民的盟友，在非研究意圖下提供資源與建議，並歡迎創新方法的使用，在工作中找出不同資訊。如地球公民基金會於2012年2-5月發起「高雄的天空：百日空品庶民拍攝計畫」，還有高雄市文府國小自2016年底開始的地方戰鬥，都是企圖要重新組合、重新詮釋資料。

空氣污染議題所帶出的是能源替代方案的時代性任務，我們要為未來找到乾淨的替代能源。杜文苓教授勉勵大家要多談論替代能源的議題，因為在台灣大家對替代能源普遍悲觀、較沒信心，而透過提高討論的活力一起創造空氣汙染治理的更多想像。而且有關社會行動如何帶領民眾，政策溝通很重要，要召喚民眾對環境有所行動。許多研究已經累積許多資源與環境數據，但需要將知識與政策轉譯讓民眾了解，透過學校課程的系統化知識傳遞，有助於政策的轉譯與人才的培育。